Historia anticonstitucional de México

¿Necesita México una nueva Constitución? Analistas políticos y constitucionalistas parecen estar de acuerdo en que la Constitución vigente tiene muchas deficiencias; desde problemas de forma y coherencia interna hasta cuestiones más graves como la omisión de derechos humanos importantes. Los proponentes de la idea de reconstituir el Estado argumentan que la Constitución es anacrónica luego de las más de 731 reformas de que ha sido objeto desde 1917 y que la han convertido en un texto demasiado extenso y de difícil comprensión para el ciudadano común. Tampoco faltan quienes señalan que las violaciones cotidianas a la Constitución perpetradas por las agencias de seguridad y el Ministerio Público han devaluado la carta magna al grado de volverla casi inútil. En un artículo reciente en El Mundo del Abogado, el jurista Diego Valadés afirma por ejemplo que la decisión de Felipe Calderón de emplear las fuerzas armadas castrenses en su campaña contra el crimen organizado atenta contra “el artículo 21 [que] establece que las instituciones de seguridad pública deben ser de carácter civil.” Opina que la sociedad se ha acostumbrado a las violaciones a la Constitución y concluye que: “[s]ólo una reforma de excepcional importancia podría restituir a la Constitución su muy menguado prestigio. De no ocurrir así, en el mediano plazo será inevitable un nuevo pacto político.” [1]

               El descontento con las instituciones políticas no se restringe a los pasillos de las escuelas de derecho. La reciente encuesta de actitudes y opiniones mexicanas realizada por Nexos y difundida en su edición de febrero muestra una ciudadanía con poca fe en su sistema político y menos aún en sus principales actores. De igual manera, la encuesta del Barómetro de las Américas sobre la cultura democrática en México correspondiente a 2010 evidencia una creciente desilusión de la población con el aparato gubernamental. Llama la atención que durante los primeros seis años del presente siglo los estudiosos que realizan esta encuesta bianual percibieron en la población actitudes consistentes con lo que denominan una democracia estable (altos indicadores de apoyo a la democracia como sistema político y de tolerancia a opiniones diversas), algo que a su juicio resultaba sorprendente en vista de la corrupción gubernamental e institucional que también registró su encuesta. Uno de los datos más alentadores de la investigación de 2006, por ejemplo, era que cerca de 70% de los mexicanos respaldaba a sus instituciones políticas. El reporte de este año deja ver que esta actitud obedecía en gran parte a que “el Instituto Federal Electoral era una de las instituciones más respetadas en la vida pública del país”, aunque los analistas también subrayaron que este juicio era solamente válido para el periodo anterior a las elecciones presidenciales. [2] Después de dicho proceso electoral, la confianza en el IFE se desplomó a niveles similares a los que generan las elecciones y los partidos políticos, aunque es importante señalar que el TRIFE sigue siendo una de las instituciones más respetada, con índices de confianza superiores incluso de los de la Presidencia de la República. [3]

               Creo que el pesimismo actual acerca del sistema político en general y la Constitución en particular deriva de dos circunstancias. En primer lugar, es –en parte– un resultado lógico de la apertura política que ha experimentado México en las últimas décadas. El desarrollo de medios de comunicación analíticos y críticos ha mostrado a la opinión pública los trapos sucios tanto de los gobiernos como de las instituciones del Estado. La película Presunto Culpable es un ejemplo reciente de este fenómeno al igual que el periodismo que investiga (y cuestiona) el trabajo de las fuerzas armadas y agencias de seguridad en la lucha contra el crimen organizado. Actualmente el ciudadano común está mucho mejor informado acerca de asuntos que hace décadas pasaban sin comentarios; como por ejemplo, los altos índices de mujeres asesinadas en el estado de México. No obstante, juzgo equivocada la idea de que el periodismo de esta naturaleza es desestabilizador o contraproducente. Una consecuencia del mayor acceso a la información es el incremento de la crítica, pero también es una manera de presionar a los gobernantes a actuar de manera más coherente con los principios democráticos.  

               En segundo lugar, el pesimismo en torno a la Constitución en particular tiene sus orígenes en las frustraciones de los últimos diez años. En 2000 nadie creía que la democracia mexicana fuera perfecta, pero reinaba la expectativa de que el impulso reformista generaría los mecanismos para modernizar los aspectos pendientes. En ese año se debatió acerca de la pertinencia de realizar una reforma profunda del texto constitucional, proceso que llevó a la elaboración de propuestas concretas en la materia. No obstante, los reformadores se frustraron debido a que sus ideas no encontraron apoyo en el gobierno de Vicente Fox. En cambio, durante la década subsiguiente se realizaron 40 reformas parciales a varios artículos del texto constitucional. [4] Desgraciadamente el proceso parlamentario que acompañó a estas reformas dejó un profundo malestar entre politólogos y juristas. Cuando el presidente Calderón entregó un nuevo planteamiento de reforma extensiva al Congreso de la Unión el año pasado, fue recibido con hastío y poco entusiasmo. En un comentario publicado en Reforma en enero de 2010, por ejemplo, María Amparo Casar predecía que el nuevo proceso de reforma seguiría “la ruta que han seguido la mayor parte de las reformas”, es decir la mutilación total de las propuestas a través de los acuerdos partidistas hasta la publicación de una reforma “totalmente desfigurada y ajena a sus propósitos originales” cuya mala recepción en todas partes haría necesaria otra reforma. [5]

En vista de lo anterior, la pregunta obligada es ¿se puede resolver estas crisis (tanto constitucional como de confianza pública) a través de la reconstitución del pacto político fundamental de la nación? Desgraciadamente la historia de México sugiere que no; además de advertirnos que el reemplazo de cualquier sistema de gobierno por otro conlleva una crisis aguda de legitimidad que podrían tardar varias décadas en resolverse. Durante las primeras décadas de la vida independiente en México uno de los retos más importantes para los gobiernos nacionales consistió en cómo reconstruir la legitimidad perdida durante el periodo de 1810-1821 y de que había gozado el régimen colonial. Vale la pena recordar, por ejemplo, que un factor clave para entender el fracaso del proyecto imperial de Iturbide en 1823 fue que sus detractores no sólo cuestionaban la legitimidad del liderazgo del ex soldado realista, sino que con sus abiertas preferencias por el sistema republicano, también pusieron en entredicho la existencia del Imperio mismo.

La abdicación de Iturbide en 1823 puso fin a este conflicto, al convertir el republicanismo en la única alternativa viable de Estado durante casi treinta años. Las discrepancias –algunas con las armas en la mano– dentro de la clase política nacional giraron en torno a la forma que debía adoptar la república. El resultado de estas discusiones y negociaciones fue la promulgación de Constitución Federal de 1824. A pesar de las circunstancias conflictivas que acompañaron su elaboración, esta Constitución gozó de una aceptación casi universal durante los años inmediatos a su promulgación. Esto no significa que todos estuvieran completamente felices con ella. Nada más lejano de la verdad, pero sí existía un acuerdo mínimo entre las voces divergentes acerca de las bases de la vida política; de modo que parecía que la cuestión de la legitimidad se había resuelto de manera definitiva. Las rebeliones de aquel periodo se hicieron siempre en nombre de la Constitución y las leyes. Los rebeldes –sin excepción– justificaban sus revueltas con el argumento de que el gobierno en turno no respetaba ni una ni las otras. Las disputas giraban en torno a quién debía ostentar la titularidad del poder ejecutivo, asunto de suma importancia sin duda, pero que no ponía en peligro la forma de gobierno en sí ni cuestionaba la legitimidad de la existencia del Estado mexicano.

               No obstante, la frecuencia con que la presidencia cambiaba de manos luego de pronunciamientos y rebeliones durante los primeros seis años de vigencia de la constitución federal minó inexorablemente las bases de esta legitimidad y llevó a muchos a preguntarse si el documento era capaz de regir ordenadamente la vida política del país. Diferentes comentaristas identificaron las principales deficiencias del texto. Para algunos, el meollo del problema se encontraba en el sistema federal que daba demasiada autonomía a los gobiernos para desafiar abiertamente la autoridad del gobierno federal incluso mediante las armas. Otros consideraban que la inestabilidad política residía en la debilidad del ejecutivo federal frente al poder legislativo. Señalaban que el presidente mexicano tenía menos facultades que su equivalente norteamericano. Esta carencia en especial y la incapacidad legal para cesar a los funcionarios públicos que conspiraban en su contra, lo dejaba desamparado cuando brotaba una rebelión. También había voces que pretendían terminar con las batallas por la titularidad del Poder Ejecutivo reduciendo aún más los poderes del presidente, pues argumentaban que de este modo la silla presidencial se tornaría poco atractiva. La propuesta de quienes así pensaban consistía en establecer un poder ejecutivo triunvirato, subordinado casi totalmente al Congreso.

               Como hoy, los críticos intentaron remediar las presuntas deficiencias de la Constitución a través de reformas. No obstante, las iniciativas que se hicieron en este sentido durante el gobierno de Anastasio Bustamante (1830-1832) no se concretaron antes de la caída de esta administración. En el bienio siguiente (1833-1834) el Congreso General tenía sus propios planes de reforma y, por consiguiente, condenaron las iniciativas de 1830 al olvido. Los congresistas radicales de la nueva asamblea consideraban prioritaria la reforma de los artículos constitucionales referentes a la conservación de los fueros militar y eclesiástico (artículo 154) y la intolerancia religiosa (artículos 3 y 171). Sin embargo intentaron introducir estas reformas sin seguir el procedimiento constitucional; presentaron, por ejemplo, proyectos de ley ordinaria para suprimir los fueros y permitir la tolerancia religiosa. Tales propuestas tampoco llegaron a ser aprobadas; aunque la actividad legislativa provocó un gran número de protestas y rebeliones que culminaron en la promulgación del Plan de Cuernavaca en mayo de 1834. En respuesta, el presidente, Antonio López de Santa Anna decidió cerrar este Congreso por la fuerza y convocar a nuevas elecciones. La convocatoria que publicó Santa Anna en julio de 1834 incluyó una cláusula que invitaba a las juntas electorales de los estados a instruir a sus diputados sobre los asuntos que debían tratar en las próximas sesiones del Congreso General. La mayoría de las juntas facultó a sus representantes para que se ocuparan de la reforma constitucional de manera extraordinaria en el siguiente bienio.

               La crisis constitucional provocada por los intentos de los legisladores de promulgar leyes que violaban abiertamente varios artículos de la carta federal y agudizada por el cierre forzoso del Congreso General por parte del presidente, llevó a varios comentaristas a concluir que no había ya una Constitución vigente en México. De manera que durante el segundo semestre de 1834 circularon varias rimas de la índole siguiente

 

¿Por qué han sido la gran salva

Un curioso preguntó:

Que en México hoy se escuchó

Al romper del día el alba?

Dije luego á su pregunta:

Es por la CONSTITUCIÓN,

Y lleno de admiración

Replicó ¿pues no es difunta?”[6]

 

Para 1835 las voces que exigían la abolición de la Constitución de 1824 llegaron a dominar el gobierno. En este año el Congreso General unilateralmente se declaró constituyente. Un año más tarde promulgó una nueva carta magna, las Siete Leyes, llamada así por su organización en siete partes, cada una con la denominación de “ley”. A diferencia de la Constitución derogada, al momento de su promulgación las Siete Leyes carecían de una aceptación universal. La decisión de abolir la carta federal polarizó a la clase política capitalina y provincial de modo que fueron muchos los individuos que nunca aceptaron la legitimidad del nuevo código; es más, desde el momento mismo de su promulgación comenzaron a conspirar en su contra. El tema de la forma de gobierno fue una constante en todos los pronunciamientos y revueltas durante los siguientes cuarenta años, circunstancia que permitió la postulación de  proyectos e ideas opuestas a los fundamentos del gobierno representativo y la separación de poderes que todos habían acordado en 1824.

En consecuencia, entre 1836 y 1867 la nación experimentó varios cambios constitucionales incluyendo una dictadura cuasi absoluta, pero republicana, de Santa Anna, así como la monarquía ilustrada de Maximiliano de Habsburgo. De manera puntual podemos señalar las siguientes cartas constitucionales en orden cronológico: las Bases Orgánicas, promulgadas en 1843; el regreso de la carta federal en 1847,  reformada posteriormente en 1849 y nuevamente abolida en 1853 al instalarse la última dictadura de Santa Anna (1853-1855); y la Constitución de 1857, que no trajo paz ni estabilidad en su primer momento, pues encontró opositores incluso dentro del gobierno que la promulgó y motivó la Guerra de Reforma. Durante esta guerra y la intervención francesa subsiguiente, los gobiernos conservadores intentaron erigir primero su plan alterno de gobierno, es decir, una república centralista y corporativa antes de sumarse al proyecto imperial de José María Gutiérrez de Estrada y Juan Nepomuceno Almonte. De modo que la forma de gobierno no dejaría de ser motivo de confrontación violenta hasta la victoria de los republicanos sobre el imperio de Maximiliano y la restitución en 1867 de la Constitución de 1857 con la República restaurada. Es cierto que la polémica en torno a la Constitución de 1857 no se desvaneció. Todos los políticos, incluyendo al mismo Benito Juárez, opinaban que requería reformarse urgentemente, pues consideraban que sus defectos (principalmente la forma unicameral del Poder Legislativo) no permitía el establecimiento de un gobierno estable. No obstante, en contraste con el periodo 1836-1867 los conflictos ya no pusieron en tela de duda la legitimidad de la Constitución ni conllevaron a movimientos que insistieran en su derogación. Incluso la Revolución de 1910 inició reivindicando la Constitución; es decir, la rebelión se armó contra Porfirio Díaz en lo particular y no contra el Estado mismo.

               Este relato nos advierte en primer lugar sobre los peligros inherentes a la propuesta de abandonar la Constitución actual, que a pesar de todas sus innumerables fallas e inconsistencias forma la base de toda legitimidad política en el país. Es el acuerdo mínimo en torno al que diferentes partidos y grupos de opinión han discutido hasta el momento el futuro de la democracia mexicana; de modo que abolirlo podría abrir una caja de Pandora cuyo contenido podría ser muy peligroso. El congreso constituyente tendría primero que construir a un acuerdo mínimo para sentar las bases de un nuevo proyecto constitucional que incluiría detalles como el procedimiento para discutirlo y aprobarlo. La conformación del congreso constituyente entrañaría un enorme reto, pues los partidos políticos tendrían que ponerse de acuerdo de antemano acerca de la forma de elegirlo y –lo que es más difícil aún– tendrían que conformarse con los resultados electorales. Entre 1916 y 1917 Venustiano Carranza enfrentó exitosamente todos estos retos gracias a su poder personal y al apoyo del ejército constitucionalista que ya había doblegado a sus contrincantes. Como cuenta Ignacio Marván Laborde, el Primer Jefe “puso sumo cuidado en establecer de antemano quiénes podrían ser electos, cuál era el mandato expreso que tendría el Constituyente, cuál su duración, cuál será el método de discusión y aprobación del Proyecto de Constitución […] y donde celebraría el Congreso Constituyente.” [7] ¿Quién o quiénes en la situación actual tendrían la autoridad para generar las condiciones para una transición constitucional tan ordenada? Es obvio que un Constituyente electo en circunstancias similares a las de 2006 nunca gozaría de la legitimidad necesaria para redactar una nueva carta magna.  

En segundo lugar, la historia decimonónica demuestra que el cambio constitucional no es la panacea para todo mal. Como descubrieron los políticos de aquella época, la forma de gobierno (central o federal, republicana o monárquica) ni la declaración de derechos individuales garantizaron la creación de un estado de derecho sólido y confiable. Historiadores y politólogos que han estudiado el Porfiriato apuntan que las bases de la dictadura de Díaz no se encuentran en la Constitución de 1857 a pesar de que en el papel el presidente respetó casi siempre las indicaciones constitucionales; los fundamentos de su régimen, en cambio, como bien señala, Luis Medina Peña derivaba de la “invención de [un] sistema político” que dependían de prácticas y costumbres que permitían a Díaz neutralizar la efectividad de los preceptos constitucionales. Como han demostrado Medina Peña y otros, esta fue una táctica adoptada el siglo siguiente también por los gobiernos priístas, quienes practicaban la costumbre de reformar la Constitución para evitar un acto anticonstitucional y cuyo triunfo más acabado fue el presidencialismo garantizado por la organización clientelar y función monopólica del Partido Revolucionario Institucional.[8]

Por esta razón los estudiosos de la democracia moderna como sistema de gobierno insisten en incluir otros factores en sus análisis y no simplemente la organización institucional del país, como por ejemplo la cultura política, la participación ciudadana, la rendición de cuentas por parte de los actores políticos, la libertad de expresión, la desigualdad social y los niveles de corrupción. Cuando se incluyen estos aspectos en nuestro análisis, se nota que –contra lo que se podría esperar– la Constitución se destaca como uno de los factores más importantes para garantizar la continuidad de la democracia en México. En el papel tenemos un sistema que garantiza la mayoría de los derechos humanos fundamentales, la libertad de expresión y la igualdad ante la ley. La división del poder es tripartita y regulada por unos pesos y contrapesos que impiden que un ramo del gobierno sea completamente dominante. Por otra parte, el Instituto Federal Electoral y las diversas leyes electorales aseguran la confiabilidad de las elecciones así como la representación de varios partidos en el Congreso de la Unión y en las legislaturas estatales. Como señala Gustavo Ernesto Emmerich en un artículo de 2009 acerca del estado de la democracia en México, las debilidades de ésta parecen estar situados en el hecho de que esta Constitución no se respeta, lo que mantiene sumamente precario el estado de derecho en México. Emmerich señala, además, que los principales retos actuales de la democracia mexicana son “la extremada desigualdad económica y social, las dudas sobre la equidad del sistema electoral, la mala imagen pública de los partidos políticos, el distanciamiento entre las élites políticas y la ciudadanía, la influencia de las grandes empresas sobre las políticas públicas, la insuficiencia de la rendición de cuentas y de oportuna respuesta gubernamental, la inseguridad pública, la persistencia de la corrupción […], la concentración de la propiedad de los medios electrónicos de comunicación, la baja participación popular y la centralización excesiva de las principales decisiones en la capital de la República.” [9]

               Para concluir, diré que el pesimismo actual en torno al sistema político y la relevancia de la Constitución es sin duda justificado. Comparto plenamente la opinión de los que argumentan que la Constitución necesita una revisión exhaustiva para limpiar sus incongruencias y corregir sus manifiestos fallos. Sin embargo, no puedo aceptar que la mejor manera de superarlos consista en una mudanza de Constitución. Como espero haber demostrado en este ensayo, no creo que el origen de la crisis se pueda atribuir por completo a las deficiencias del texto; tampoco opino que la crisis actual se pueda sortear a través de un cambio de ropaje. No hay ninguna garantía de que una nueva Constitución gozaría del respeto y obediencia de la gente. De hecho, la historia nos advierte que el acto de reconstrucción podría hacer florecer todos los aspectos más negativos del sistema y llevar a México a una crisis política y constitucional muy riesgosa. En el escenario de que pudiera aprobarse una nueva Constitución seguramente padecería el mismo desdén por parte de autoridades y sociedad que han sufrido todas las constituciones mexicanas. De modo que creo que la mejor receta para superar de los problemas actuales consiste en promover la reforma del Estado dentro del marco jurídico vigente, así como en guardar y hacer guardar este código. En otras palabras, por un lado se debe fortalecer al Estado y sus instituciones y por el otro, exigirle que cumpla cabalmente con las obligaciones que le impone la Constitución, sobre todo (pero no exclusivamente) en materia de garantías individuales.

**Este texto fue publicado en Nexos, no. 406, octubre de 2011, pp. 104-108**

[1] http://elmundodelabogado.com/2011/%C2%BFnecesitamos-una-nueva-constitucion/

[2] Cultura política de la democracia en México, 2006, Barómetro de las Américas-LAPOP-Vanderbilt University, 2006, p. 50.

[3] Confianza en Tribunal Supremo Electoral era de 67.4% en 2006; 63.1% en 2008; y 57.4% en 2010. Las cifras acerca de la confianza en el proceso electoral son 55.6% en 2004; 53.1% en 2008 y 50.7% en 2010; y, acerca de los partidos políticos 43.1% en 2006, 41.5% en 2008 y, 35.4% en 2010 Cultura política de la democracia en México, 2010, Barómetro de las Américas-LAPOP-Vanderbilt University, 2010, p. 111.

[4]  Geraldina González de la Vega, “¿Feliz? Cumpleaños querida Constitución”

[5] María Amparo Casar, “La ruta del fracaso”, Reforma, 12 de enero de 2010.

[6] Epigrama firmada por El Ruiseñor, en el Mosquito Mexicano, no. 60, martes 7 de octubre de 1834.

[7] “El Constituyente de 1917: Rupturas y continuidades”, en Cecilia Noriega y Alicia Salmerón (coords.), México: Un siglo de historia constitucional, México, Instituto Mora/Poder Judicial de la Federación, 2009, p. 365.

[8] Luis Medina Peña. Invención del sistema político mexicano. Forma de gobierno y gobernabilidad en México en el siglo XIX, México, Fondo de Cultura Económica, 2004; y Hacia el nuevo estado, México 1920-1994, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.

[9] Gustavo Ernesto Emmerich et al, “Informe sobre la democracia en México, 2009”, Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, no. 21, 2009, p. 217.

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