El proyecto constitucional del primer congreso constituyente mexicano (mayo de 1823)

El proyecto constitucional elaborado por la comisión de constitución del primer congreso constituyente en mayo de 1823 es conocido como el Plan del Valle, en virtud del rol importante que en su redacción tuvo el diputado José Cecilio del Valle [1]. El plan partía del principio de la soberanía nacional; aunque, como concesión a las provincias, estipulaba que la nación mexicana era “la sociedad de todas las provincias del Anáhuac o Nueva España” (art. 1). En el mismo artículo, también explicitaba que la forma de gobierno de la nación era la de una “república representativa y federal”. Cada provincia tendría un cuerpo representativo electo por sus ciudadanos, y un prefecto nombrado por el poder ejecutivo quien funcionaría como su agente (arts. 4-5). Los congresos provinciales se encargarían de la administración interior de sus territorios; propondrían una terna de candidatos para el poder ejecutivo y para los cargos políticos y de hacienda de su provincia; asimismo, elegirían tres senadores para que los representaran en el congreso nacional (art. 5).

 A pesar de estas concesiones a los gobiernos provinciales, el concepto de soberanía nacional que utilizaron los autores del plan se asemejaba al adoptado en la Constitución de Cádiz. En el primer artículo, después de declarar que la nación estaba compuesta de sus provincias, pasaba a establecer los derechos y deberes de los ciudadanos que “componen” la nación; y, acto seguido, rezaba que “los derechos de los ciudadanos son elementos que forman los de la nación. El poder de ésta es la suma de los poderes de aquélla.” En otras palabras, la nación se componía de sus estados, pero sus derechos eran la suma de los derechos de sus ciudadanos.

El artículo también incluyó la declaración de que la soberanía ejercida por la nación sería “única, inalienable e imprescriptible”; fórmula usada en la constitución insurgente de Apatzingán (art. 3) y originaria de la constitución francesa de 1791 (tit. 3, art. 1). De este modo, cualquier argumento a favor de la soberanía de los estados fue resolutamente desechado. No debe sorprender, entonces, que los partidarios del federalismo radical y del confederalismo juzgaran que el proyecto proponía “un plan de gobierno central […] ominoso y opresor.” [2]

Al abordar el asunto de la separación de poderes en el gobierno nacional, el proyecto proponía una división cuadripartita entre el congreso nacional, el cuerpo ejecutivo, los jueces y el senado. El congreso debía componerse por diputados electos indirectamente a partir de un criterio demográfico; de modo que habría un representante por cada 60, 000 habitantes. Por su parte, el ejecutivo se formaría por tres individuos electos por los diputados cada cuatro años. El poder judicial se encargaría a un tribunal supremo de justicia, compuesto por siete magistrados nombrados por el ejecutivo a partir de propuestas del senado. Este último cuerpo se integraría con tres senadores por cada provincia electos por los congresos provinciales.

La separación de poderes en el plan del Valle partía de una interpretación “pura” de esta teoría; es decir, la división por funciones. Según el historiador constitucionalista M. J. C. Vile, esta teoría planteaba que

para el establecimiento y conservación de la libertad política es esencial que el gobierno se divida en tres ramos o departamentos […] A cada uno de los ramos se le asigna una función de gobierno que le identifica, legislativo, ejecutivo o judicial. Cada ramo de gobierno debe limitarse al ejercicio de su propia función y no se le debe permitir usurpar las funciones de los demás […] Las personas que componen las tres agencias de gobierno deben ser separadas y distintas, ningún individuo podrá ser miembro de más de un ramo a la vez. De este modo cada uno de los ramos frenará a los demás y ningún grupo de personas podrá controlar la maquinaría del Estado [3].

De modo que, según el plan del Valle, “el cuerpo legislativo es la voluntad: el ejecutivo es la mano de la nación. El primero manifiesta el voto general de los pueblos: el segundo da el impulso primero al movimiento: dirige las acciones necesarias para cumplirlo” [4]. De acuerdo a esta filosofía, el plan permitía que tanto el ejecutivo como el senado propusieran proyectos de ley, pero ninguno de los dos podría vetar la legislación aprobada en la cámara de diputados. Los integrantes del ejecutivo tampoco participarían en las discusiones de los proyectos en el congreso; su función era hacer cumplir las disposiciones legislativas del congreso. De igual manera, se suponía que los magistrados y jueces del poder judicial no deberían usar de su discreción a la hora de juzgar a los reos, como se había acostumbrado durante la colonia. Su tarea era únicamente juzgar las faltas cometidas a la legislación tal y como aparecía.

Como puede percibirse, en este arreglo constitucional el poder más importante sería el legislativo. Por su parte, el poder ejecutivo tendría muy poca autonomía frente a las demás instituciones de gobierno. El triunvirato sería electo por el congreso, lo que implicaba una relación de subordinación. Nombraría los magistrados del supremo tribunal, los embajadores y los funcionarios de gobierno solamente a propuesta del Senado; mientras que los empleados de hacienda y los prefectos en las provincias se designarían a partir de las propuestas de los congresos provinciales. De hecho, sus únicas prerrogativas independientes consistirían en nombrar y remover a los secretarios de despacho y a los oficiales del ejército (art. 4).

La preponderancia legislativa en la división de poderes propuesta en el Plan del Valle tenía una larga trayectoria en la historia constitucional. Varias de las primeras constituciones estatales norteamericanas –más notablemente las de Pensilvania y Virginia– reconocían la supremacía de la asamblea de representantes en el gobierno. Durante los debates constituyentes de 1791, la idea era popular entre los franceses revolucionarios, quienes la adaptaron para que fuera congruente con la teoría de la soberanía nacional. En España, los liberales gaditanos también la retomaron en 1812.  Según Ignacio Fernández Sarasola:

A partir de la idea de la soberanía nacional, los liberales distinguían entre la titularidad y ejercicio de la soberanía. La Nación, titular de la soberanía, no podía ejercerla por sí misma, habida cuenta de su personalidad abstracta, por lo que repartía su ejercicio entre diversos órganos; Rey, Cortes y jueces. […] Pero […] entre ellos no mediaba una paridad, puesto que el poder legislativo, en cuanto expresión más inmediata de la voluntad general y obra de los representantes de la nación soberana, se convertía en el núcleo político del Estado, conduciendo a un monismo parlamentario [5].

En otras palabras, el único poder de gobierno que podía hablar en nombre de la nación era el legislativo. Las demás instituciones existían para hacer cumplir las indicaciones de aquél y por consiguiente, le estaban subordinadas. En el primer liberalismo español, por lo tanto, “los poderes ejecutivo y judicial tenían en común el ser considerados como tareas automáticas dirigidas a llevar a efecto la ley” [6].

En la constitución insurgente de Apatzingán también se propuso una división de poderes basada en la separación rígida de funciones. Al igual que en el Plan del Valle, se adoptó la definición francesa de la soberanía nacional como “única, indivisible y imprescriptible”. Asimismo explicitó que el poder legislativo era su único representante (art. 5). Reconoció tres atribuciones de esta soberanía: “la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas” y decretó el ejercicio de estas facultades se dividiera entre tres instituciones distintas para evitar que fueran ejercidas por “una sola persona ni por una sola corporación” (arts. 10-12). Es decir, en el texto no se admitía que la soberanía se compartiera entre las instituciones de gobierno, solamente se dividían las facultades de la soberanía.

En este arreglo, como voz de la soberanía, el poder legislativo era siempre supremo. Acorde con este concepto, en la constitución de Apatzingán se especificaba que el congreso recibiría el tratamiento de “Majestad” (art. 51) y se le daba la facultad de elegir tanto a los miembros del ejecutivo como del judicial (art. 103). Como en el Plan del Valle, el poder ejecutivo era un triunvirato; aunque en Apatzingán, los integrantes del ejecutivo se rotarían como titulares del poder cada cuatro meses y cada año el congreso reemplazaría a uno de los triunviratos (art. 132).

 En Francia, la experiencia de constituciones regidas por la división rígida de funciones, como el decreto constitucional de Apatzingán, convenció a muchos de sus pensadores constitucionalistas que la organización tripartita no funcionaba. Notaron que la superioridad de la cámara legislativa llevaba a abusos de poder por parte de los diputados. En el mundo hispano, el gobierno bajo la Constitución de Cádiz parecía ofrecer la misma conclusión. La propuesta de Emmanuel Sieyès para solucionar esta situación fue la creación de un cuarto poder: un Senado conservador, cuya función sería velar por la preservación de la constitucionalidad y fungir como tribunal para que los ciudadanos impugnaran los abusos del gobierno contra sus derechos. Esta institución se incorporó con algunas modificaciones a las constituciones francesas del Consulado (1799) y del Imperio (1802 y 1804). En la del imperio, el Senado también tendría la facultad de juzgar las infracciones a la constitución cometidas por los demás poderes [7].

En el estatuto constitucional de Bayona, publicado en 1808 para el gobierno imperial de José Bonaparte en España, se retomó esta idea. Se propuso un senado compuesto de nobles y eclesiásticos con la facultad de velar por las libertades individuales y la de la prensa. También se señaló que en una emergencia el senado podría declarar la suspensión de la constitución (a propuesta del rey). Durante el gobierno de Iturbide, tanto Juan Wenceslao Barquera como Antonio José Valdés propusieron la adopción de un sistema similar para la constitución del Imperio. Barquera quería que el senado calificara las elecciones a la cámara de diputados y fungiera como tribunal para desahogar los cargos contra los ministros de gobierno [8] Por su parte, Valdés propuso un senado similar al de Bayona con facultades para proteger las libertades constitucionales; para declarar la suspensión de la constitución; y, para escuchar las impugnaciones en contra de los integrantes de los demás poderes.

 El senado conservador propuesto por los autores del Plan del Valle debe entenderse en este sentido. En el preámbulo del proyecto, los autores afirmaban que la idea no era “invención nueva” y aludían a Barquera como el primer proponente mexicano de la institución [9]. Según ellos, la función del senado era equilibrar el peso enorme del legislativo en la maquinaria gubernamental y “mantener a los demás poderes en el círculo preciso de sus atribuciones” [10]. Para este fin, las facultades de senado serían:

 

celar la conservación del sistema constitucional: proponer al cuerpo legislativo los proyectos de ley que juzgue necesario […]: reclamar al mismo [el legislativo] las leyes que sean contrarias a la constitución, o no fuesen discutidas o acordadas en la forma que prescriba ella misma: juzgar a los individuos del cuerpo ejecutivo, a los diputados del legislativo, a los magistrados del tribunal supremo de justicia, y a los secretarios de Estado […] convocar a congreso extraordinario en los casos que prescriba la constitución; disponer de la milicia constitucional, dando a los jefes de ella las órdenes correspondientes en los casos precisos[.] [11]

 

De todas las atribuciones, la enunciada en cursivas merece comentario aparte. La facultad de hacer notar al legislativo la inconstitucionalidad de algunas leyes, no aparece en los senados conservadores europeos. La redacción del proyecto de constitución deja claro que no se trataba de una especie de veto, pues los reclamos deberían esperar hasta después de que se promulgara una ley. En otras palabras, la prerrogativa no permitía que los senadores impugnaran una iniciativa de ley con la que no estuvieran de acuerdo. Debe recalcarse que en el proyecto se otorgaba a la cámara de diputados la decisión final acerca de los reclamos a la legislación. Los legisladores podrían rechazarlos con un voto de mayoría simple; de modo que pocos alegatos de anticonstitucionalidad habrían prosperado. En vista de estas condiciones, la prerrogativa de cuestionar el trabajo del legislativo se debe entender en el mismo sentido que las demás facultades del senado; como un freno para impedir que el legislativo actuara en contra de las disposiciones constitucionales (art. 8) [12].

En resumen, la separación de poderes propuesta por el primer congreso constituyente seguía un modelo de división por funciones. Otorgaba un lugar preponderante en el gobierno al poder legislativo como representante de la soberanía nacional. Finalmente, buscaba asegurar el control constitucional mediante la creación de un senado conservador facultado para reclamar y/o juzgar las faltas cometidas por los agentes de los demás poderes.

 

Notas

[1] “Plan de la constitución política de la nación mexicana por la comisión de constitución del congreso, México, 16 de mayo de 1823,” en Manuel Calvillo, La república federal mexicana. Gestación y nacimiento, México, Departamento del Distrito Federal, 1974, pp. 701-724.

[2] Pedro Vélez a Lucas Alamán, Guadalajara, 24 de junio de 1823, en Contestaciones del gobierno de México con él de esta capital de Guadalajara y su diputación provincial sobre la acta de esta corporación del 5 del presente junio, y nombramiento del sr. brigadier D. José de Herrera para jefe político, Guadalajara, Imprenta de San Román, 1823, p. 11. 

[3] M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, Indianapolis, Liberty Fund, 1998 p. 14. Para una discusión de la recepción de esta idea en México, véase, José Antonio Aguilar Rivera, En pos de la quimera. Reflexiones sobre el experimento constitucional atlántico, México, FCE/Colmex, 2000, pp. 95-128.

[4] “Plan de la constitución política”, p. 707.

[5] Ignacio Fernández Sarasola, La Constitución de Cádiz. Origen, contenido y proyección internacional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2011, p. 162.

[6] Ibid., p. 155.

[7] Emmanuel Sieyès, ‘Opinión de Sieyès sobre las atribuciones y la organización de la ‘Jury Constitutionnaire’ propuesta el 2 termidor’, en David Pantoja Morán (ed.), Escritos políticos de Sieyès, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 258-259.; Lucien Jaume, ‘Sieyès et le sens du jury constitutionnaire: une reinterpretation,’ Historia Constitucional, vol. 3, 2002, http://hc.rediris.es/03/articulos/html/07.htm; Lucca Scuccimara, ‘El sistema de excepción. La construcción constitucional del modelo bonapartista (1799-1804)’, Fundamentos, vol. 2, 2000, http://www.unioviedo.es/constitucional/fundamentos/segundo/pdf/napoleon.pdf; y, Pasquale Pasquino, ‘The Constitutional Republicanism of Emmanuel Sieyès’, in Biancamaria Fontana (ed.), The Invention of the Modern Republic, Nueva York, Cambridge University Press, 1994, pp. 107-119.

[8] Juan Wenceslao Bárquera, Lecciones de política y derecho público para instrucción del pueblo mexicano, México City, UNAM, 1991, pp. 197-200.

[9] “Plan de Constitución”, p. 712; Calvillo, op. cit., pp. 460-461)

[10] “Plan de Constitución”, p. 713. Es importante señalar que todos los autores del proyecto de constitución estuvieron en desacuerdo en torno a la cuestión del senado y sus facultades. Mier emitió un voto particular, suscrito por Bustamante, Gómez Farías y Lombardo, en el que rechazaba esta institución a favor de un senado al modo estadounidense. Es decir, un senado que forma parte integral del poder legislativo y tiene facultades para revisar los proyectos de leyes propuestos por los diputados. Véase, Servando Teresa de Mier, Ideario político, ed. Edmundo O’Gorman, Biblioteca Ayacucho, Caracas, pp. 281-285) y Francisco Eissa Barroso “Mirando hacia Filadelfia desde Anáhuac: la Constitución estadounidense en el congreso constituyente mexicano de 1823-24,” Política y Gobierno, vol. 15, no. 11, 2010, pp, 105-107.

[11] Id.

[12]  Es posible que los autores del proyecto también pensaran dar la misma facultad al poder ejecutivo. En el artículo 3 se establecía que el legislativo debería oír y votar acerca de los reclamos presentados tanto “por el cuerpo ejecutivo” como por el Senado. Asimismo, precisa que se requeriría un voto de tres tercios del congreso para rechazar un reclamo ejecutivo. No obstante, en el artículo 4 que detallaba las prerrogativas del ejecutivo, no hacía mención de la posibilidad de hacer reclamos. Simplemente decía que el triunvirato debería promulgar todas las leyes aprobadas por el congreso “sin modificarlas ni interpretarlas”.

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